[fonte foto: il post.it – L’hotspot al porto di Shengjin, in Albania (AP Photo/Vlasov Sulaj)
In questi giorni si fa un gran parlare della decisione del governo italiano di mandare in Albania i richiedenti asilo “intercettati” e trasferiti in mare sulle navi italiane. Una vicenda che, come si pensava sin dall’inizio, si è rivelata una figuraccia per il governo e per l’Italia, in generale. La misura, sbandierata davanti agli altri paesi europei come esempio da imitare, sembra fare acqua da tutte le parti. Non solo per il costo esorbitante ma per tutta una serie di decisioni che definire arbitrarie è a di poco eufemistico. E non solo quelle prese dal governo italiano.
La prima cosa che salta agli occhi è che, come sempre non esiste una politica unica valida per tutti i paesi UE. La Commissione europea e il Parlamento europeo dedicano sforzi inimmaginabili per definire il diametro delle vongole e delle cozze che è possibile allevare (e mangiare), pretendono milioni di euro di sanzioni per chi non accetta i dictat imposti da chi non è stato eletto da nessun cittadino europeo (ma solo scelto e confermato). Ma sulla gestione dei migranti, dopo decenni di dibattiti, incontri, scontri e analisi non è stato deciso nulla di preciso. Anche l’ultimo Patto per le Migrazioni appare decisamente lacunoso. Spesso, i paesi UE vengono lasciati a decidere arbitrariamente. C’è chi ha pensato di riprendere l’idea di stipare i richiedenti asilo su una enorme chiatta adibita a ostello. C’è chi ha deciso di mandarli lontano dall’Europa, magari in qualche paese centro africano. E c’è stato chi, come il governo italiano, ha deciso di creare un “modello” di accoglienza basato sul prelievo in mare aperto dei migranti richiedenti asilo e rinchiuderli in centri di ospitalità in Albania, paese non (ancora) membro dell’UE dove valutare le loro richieste si asilo. Una procedura che si basa sulla definizione di “paese sicuro”. L’unica nota per definire un paese “sicuro” può essere trovata qui. I concetti riportati sono disciplinati dalla direttiva APD, che stabilisce che gli Stati membri dovrebbero effettuare revisioni periodiche della situazione nei paesi sicuri sulla base di una serie di fonti di informazione. “Gli Stati membri devono valutare la situazione il prima possibile e, se necessario, valutare la designazione di tale paese come sicuro”. Ma solo quando si verifica un cambiamento significativo relativo alla situazione dei diritti umani in un paese che è stato designato come sicuro. Non, come è appena avvenuto, per salvare la faccia e rimandare i migranti in Albania. Tutto questo appariva pacchianamente sbagliato già prima di aver gettato la prima pietra per la costruzione in Albania delle recinzioni che ricordano un carcere di massima sicurezza. Perchè? Innanzitutto perché riserverebbero un trattamento differente ai richiedenti asilo che dovessero cercare di entrare in Italia in modo diverso. Un richiedente asilo giunto via terra riceverebbe un trattamento diverso da quella riservata ad un migrante proveniente dallo stesso paese ma intercettato via mare. Mentre per il primo la procedura sarebbe quella prevista dagli accordi internazionali (recepiti e tuttora in vigore in Italia), il secondo verrebbe spedito in Albania per essere soggetto ad una “procedura accelerata” della pratica di riconoscimento come rifugiato. Ma non basta. Perché un migrante maschio dovrebbe ricevere un trattamento diverso da quello riservato ad una migrante si sesso femminile?
In questo giorni, è sorta un’aspra diatriba tra i giudici che hanno chiesto semplicemente il rispetto delle leggi vigenti e il governo che ha subito un pesante colpo alla proposta sbandierata davanti a tutti i paesi UE. La discussione sulla definizione di “paesi sicuri” (ma, come detto prima, ci sarebbe molto da dire anche su altri aspetti) è oggetto di critiche da molti anni da parte degli esperti della materia. Almeno dall’approvazione dell’istituto giuridico dei “Paesi di origine sicuri”, introdotto in Italia con la l. 132/2018, che ha convertito con modificazioni il dl. 113/2018 (c.d. Decreto Sicurezza). Come spesso accade, il legislatore frettoloso fa le leggi cieche. Già nel 2019 molti studiosi segnalarono questa norma rischiava di generare problemi su un tema quanto mai delicato: quello del riconoscimento dello status di rifugiato.
Sono molti a pensare che l’inserimento di uno Stato nell’elenco dei “Paesi di origine sicuri” servirebbe solo a limitare (alcuni usarono un termine molto più appropriato: “sterilizzare”) il diritto di asilo dei migranti provenienti da quel paese. Una situazione “tale da costituire una ingiustificata discriminazione e da violare pertanto, nonostante alcuni (invero marginali e non risolutivi) spiragli per un’interpretazione costituzionalmente conforme, gli artt. 3 e 10 co. 3 della Costituzione e l’art. 3 della Convenzione di Ginevra del 1951”, disse Filippo Venturi allora dottorando della Scuola Universitaria Superiore Sant’Anna di Pisa!
Una situazione resa ancora più grave dal rischio che questa “neutralizzazione selettiva” del diritto d’asilo potrebbe essere basata su considerazioni che poco hanno a che vedere con la verifica dell’effettivo rispetto dei diritti umani nei Paesi di origine. Ma bensì su valutazioni di politica di gestione (rectius, contenimento) dei flussi migratori. A conferma di queste considerazioni basti pensare che ancora oggi, dopo diversi anni dall’introduzione di questa norma, non tutti i paesi UE indicano come “sicuri” gli stessi paesi. Ogni paese è stato lasciato libero di fare come meglio crede (o quasi). A ognuno è stata data la possibilità di indicare quali sono o non sono per lui i “paesi sicuri”. Una pacchiana violazione non solo delle norme di diritto internazionale ma anche della possibilità di adottare misure uniche per un territorio che si definisce “Unione” (ma che – come abbiamo ripetuto tante volte – sembra esistere solo quando si tratta di scambi commerciali).
Tornando alla spinosa questione di questi giorni, la nozione di “paesi di origine sicuri” richiederebbe un’attenta disamina dell’art. 2-bis del d.lgs 25/2008, da condursi mediante il costante raffronto con la consistente elaborazione della dottrina europea in materia. I problemi da risolvere, infatti, non sono pochi. Il primo sarebbe chi dovrebbe essere incaricato di compilare l’elenco dei “Paesi di origine sicuri”. La norma sopra citata dice che questo elenco deve essere contenuto in un “decreto del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, di concerto con i Ministri dell’interno e della giustizia”. Questo, però, non significa automaticamente che la decisione di quali Stati inserire nella lista sarebbe demandata a organi di governo. Farlo infatti potrebbe comportare il rischio che ad ogni cambio di governo cambi anche considerare un paese sicuro o meno. Ma non basta. Uno degli elementi per decidere se un paese è o no sicuro, dovrebbe essere l’assenza, “in via generale e costante”, di atti di persecuzione, tortura, pene o trattamenti inumani o degradanti e pericoli causati da violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato: in sintesi, devono mancare, “in via generale e costante” le condizioni che, ai sensi degli artt. 7 e 14 del d.lgs. 251/2007, consentirebbero di riconoscere al richiedente lo status di beneficiario di protezione internazionale. Motivo questo che giustificherebbe l’assenza da questo elenco di paesi come alcuni di quelli mediorientali, la Cina e persino paesi come il Giappone e gli USA (dove è ammessa la condanna a morte o non sono stati ratificati molti dei trattati sui diritti umani).
Per contro non si capisce come mai paesi come il Canada o l’Australia non facciano parte del nuovo elenco dei paesi sicuri (i 19 Stati sicuri sono: Albania, Algeria, Bangladesh, Bosnia-Erzegovina, Capo Verde, Costa d’Avorio, Egitto, Gambia, Georgia, Ghana, Kosovo, Macedonia del Nord, Marocco, Montenegro, Perù, Senegal, Serbia, Sri Lanka e Tunisia). La definizione di paese sicuro dovrebbe avvenire sulla base di tre parametri (peraltro estremamente vaghi): ordinamento giuridico, applicazione della legge all’interno di un sistema democratico e situazione politica generale.
Il comma 3 della norma indicata sopra richiede che i Ministri nel definire la lista dei “paesi sicuri” dovrebbero tenere conto della “misura” in cui è offerta protezione contro “persecuzioni” e “maltrattamenti” mediante le “pertinenti”, del “rispetto” (non della ratifica o dell’esecuzione) della Convenzione Edu, del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, della Convenzione Onu contro la tortura e del principio di non-refoulement e di molti altri trattai internazionali.
Questi sono solo alcuni spunti, sufficienti, però, per comprendere a spiegare quella che alcuni hanno definito un’ “anomalia originaria” intrinseca nel concetto stesso di “paesi di origine sicuri”. Per un paese, essere o non essere inclusi in questo elenco non è una scelta tecnica giuridica, come dovrebbe essere, ma una decisione politica. Come dimostra la decisione del governo italiano di presentare un nuovo elenco dei “paesi sicuri” a pochi mesi dal precedente: l’ultimo era stato pubblicato solo pochi mesi fa, a maggio 2024 (alcune delle schede di valutazione pubblicata a maggio proprio su questi paesi sono consultabili qui e qui). In questo lasso di tempo non sembrano essere avvenuti cambiamenti geopolitici tali da richiedere una diversa la valutazione di alcuni paesi. L’unica cosa che è cambiata è la volontà di rispedire i migranti (peraltro pochi, poco più di una decina) in Albania.
Da notare che, come è già avvenuto in passato, il giudice che aveva firmato la decisione di spedire i migranti in Italia è stato subito attaccato. Non per le sue scelte professionali (quelle sembrerebbero ineccepibili) ma per le sue affermazioni personali (delle quali, a meno che non siano state pubblicate su qualche sito, nessuno si è chiesto come mai se ne è parlato solo ora e se non ci sarebbe da parlare di violazione della privacy). In realtà, il tema della richiesta di asilo (e dell’accoglienza) non è un questione semplice, Non si tratta di scrivere o cancellare un paese da quella che, non da oggi ma da diversi anni, sembra più la lista della spesa che il frutto di un’analisi attenta e scrupolosa. L’esame dell’istanza di riconoscimento dello status di rifugiato è un diritto internazionale riconosciuto. Le modalità per rispettare questo diritto non possono essere modificate semplicisticamente per coloro che provengano da un paese che qualcuno ha deciso di indicare come “sicuro”, stravolgendo un regime procedurale ben definito. La questione dei migranti in Albania riguarda un altro aspetto: se e fino a che punto è lecito per un paese “sterilizzare” de facto il diritto di asilo scaricando l’onere della prova sul richiedente asilo. E farlo partendo da quella che alcuni studiosi della materia hanno definito “una presunzione iuris tantum di ‘manifesta infondatezza’ ” dell’istanza di protezione internazionale (ex art. 28, co. 1 lett. b). In altre parole, far gravare sul richiedente la “sussistenza di gravi motivi per ritenere non sicuro il paese definito sicuro in relazione alla” propria “situazione particolare” (art. 9, co. 2 bis del d.lgs. 25/2008).
Una decisione sbagliata in partenza: non solo comporterebbe il venir meno del dovere di cooperazione dello Stato nell’esame della domanda di protezione internazionale del richiedente (previsto dagli artt. 8 co. 3 e 27 co. 1 bis del d.lgs. 25/2008 e dall’art. 3 del d.lgs 251/2007), ma costringerebbe il richiedente asilo a dimostrare che esistono non solo “ragionevoli motivi” per ritenere non sicuro il Paese di origine, ma che devono esistere “gravi motivi”. É quella che alcuni hanno definito una “probatio diabolica”: deve essere il richiedente asilo a dovere, da solo e in tempi brevissimi, ribaltare, mediante la dimostrazione di “gravi motivi” riferiti alla sua “situazione particolare”, la valutazione di “sicurezza” “generale e costante” operata dal governo del paese in cui arriva.
Tutto questo, mentre lo stesso esecutivo continua a pubblicare norme (come il Decreto Flussi) per favorire l’ingresso in Italia di manodopera a basso costo proveniente da paesi terzi. L’ennesima dimostrazione, se mai ce ne fosse bisogno, che il problema non sono i migranti, ma l’immagine che questo o quel governo cercano di dare di sé davanti agli altri paesi europei e davanti al mondo.
In tutto questo marasma, nessuno ha detto un altro paio di cosette. Secondo l’UE, “i tribunali nazionali dei paesi UE+ rimangono i principali custodi del CEAS all’interno del quadro nazionale”. Non i governi. Sono i tribunali che “se necessario, esaminano l’attuazione pratica dei concetti di paese sicuro in linea con le loro competenze pertinenti. Inoltre, la CGUE interpreta le norme pertinenti nel contesto delle pronunce pregiudiziali o ne valuta l’attuazione nei casi di procedure di infrazione. La Corte europea dei diritti dell’uomo esamina indirettamente i concetti di paese sicuro quando esamina le violazioni dei diritti umani”.
Dopo tutto questo, l’unica certezza è che, sia a livello nazionale che internazionale, la gestione dei flussi migratori rimane una questione irrisolta. Che diventa un problema solo quando si parla di “migranti”, di sfollati, di profughi, di richiedenti asilo. Senza pensare che senza tutte le guerre in corso, senza i fenomeni di landgrabbing e watergrabbing che caratterizzano intere regioni di Africa, Asia e Sudamerica, senza i cambiamenti climatici (in parte causati dal comportamento dei paesi sviluppati) che hanno resto interi paesi del mondo invivibili, forse questi fenomeni migratori non sarebbero un problema. E non ci sarebbe bisogno di farsi belli spedendo i richiedenti asilo in Albania.
